A vueltas con la productividad de los empleados públicos


En estos tiempos de crisis económica, han proliferado los estudios que abordan las formas y métodos para paliarla. Uno de los aspectos que están siendo más tratados y debatidos es el referido a la productividad, y en concreto a la productividad del sector público. Se trata de un asunto que debía de haber preocupado a los poderes públicos y a los agentes sociales en los tiempos de bonanza, porque su análisis en la situación actual no aporta la templanza que el rigor requiere. Es más, forma parte de la política de tiro al blanco indiscriminado conforme a la que se dispara a todo lo que se mueve por si acaso sirve para mejorar la situación. No obstante, ahora, la adopción de medidas resulta obligada y, por tanto, forzada. El mal menor es que se van a plantear medidas drásticas; el mayor, que seguramente no serán las correctas.

A diario nos desayunamos con titulares periodísticos en los que se realizan afirmaciones referentes a la baja productividad dela Administración; esas noticias tienen generalmente apoyo en informes y estudios realizados por todo tipo de actores económicos y sociales que en su mayor parte respaldan intereses económicos concretos, con lo que la objetividad brilla por su ausencia.

Por un lado se encuentran las posiciones neoliberales auspiciadas principalmente por los sectores empresariales y los partidos políticos de centro-derecha, que afirman sin ambages la necesidad de  aumentar la productividad de la Administración disminuyendo su peso en nuestra economía y vinculando los salarios de los empleados públicos a la productividad.

En el lado opuesto, se encuentran los sectores sindicales y los partidos políticos de izquierda que argumentan la necesidad de mantener el peso del sector público como fundamento del Estado del Bienestar.

Dentro de este debate se enmarcan, como es obvio, las medidas de ahorro adoptadas hasta la fecha que afectan a los empleados públicos, y esencialmente el recorte retributivo recientemente operado; recortes que, tras la constitución de las nuevas corporaciones locales y comunidades autónomas, tienen toda la pinta de ampliarse.

Ante esta situación, es menester clarificar de qué estamos hablando cuando hablamos de mejorar o aumentar la productividad de la Administración.

Cuando se habla desde posiciones neoliberales de aumentar la productividad vinculando a ella las retribuciones de los empleados públicos, clara y llanamente se está aludiendo a la contención del gasto, con lo que la receta se centra en aumentar la productividad reduciendo las retribuciones.

Desde el lado opuesto, se mantiene que los datos existentes sitúan al sector público español en una posición comparable con los del resto de países dela UE; pero además se añade que la productividad de los empleados públicos no es, en la práctica mensurable.

La receta reductora de retribuciones se basa en la sencilla regla de que si se disminuyen los costes del factor de trabajo se aumenta la productividad, y esto es absolutamente incierto: lo es desde los propios parámetros de la economía general, sin necesidad de acudir a las particularidades dela Administración Pública, porque la forma correcta de entender la productividad es considerarla como valor agregado, y su mejora como incremento del valor añadido. Y desde esa visión la mejora del valor añadido no se conecta especialmente con la disminución de costes retributivos. Lo que realmente importa es la productividad de los empleados, y esta se favorece principalmente de cómo trabajan esos empelados y de la colaboración entre los mismos. Los ejemplos a nivel mundial son evidentes. Pero es que aun asumiendo que la productividad puede mejorar reduciendo los costes retributivos, se encuentra, a nuestro juicio, completamente contraindicado aplicar rebajas retributivas mediante medidas generales como la del 5%. Por tanto, es un error abordar la productividad tomando como parámetro principal el nivel retributivo de los empleados públicos.

Por lo que se refiere a los argumentos que sitúan a nuestro sector público en magnitudes aceptables si lo comparamos con nuestro entorno, creo que de un análisis reposado de los datos macroeconómicos no se infiere tal conclusión. Es más, si así fuere, deberíamos acudir a nuestro sabio refranero: “mal de muchos…”, dado que es evidente para cualquier ciudadano que viva en este país que gran parte dela Administración no tiene un funcionamiento aceptable. Podría decirse que se trata de percepciones sin base científica, pero resulta que tales percepciones son de suma importancia a la hora de medir la eficiencia de nuestro Sector Publico.

Respecto a la cantinela relativa a la imposibilidad de medir la productividad del sector público, creo que se trata de una opinión evidentemente interesada, dado que con base en la misma se pretende imposibilitar la medida más clara para aumentarla que es la justicia retributiva en el empleo público.

Efectivamente, la Administración presenta claras particularidades respecto al ámbito de la empresa privada cuando se trata de medir la productividad, pero las evidentes dificultades que se presentan no pueden conducirnos a la inacción, porque tal postura nos llevaría al ineluctable mantenimiento del status quo y a la aceptación de la bondad del “café para todos” en lo que se refiere a retribuciones y, específicamente a las que se refieren a evaluación del desempeño y a la carrera profesional.

Dado que cuando se afirma que la productividad de los empleados públicos se puede medir, la reacción inmediata de quienes se oponen a tal medición es preguntar cómo se mide en la seguridad de que la dificultad de la respuesta permitirá consagrar su postura, es preciso abordar la cuestión, no sin antes advertir que no son posibles las respuestas sencillas a las preguntas complejas, pero afirmando ya desde ahora que no se trata de opiniones sino de evidencias científicas, las dela Ciencia de la Administración.

En primer lugar es preciso distinguir los ámbitos en los que la medición se realiza (internacional, nacional, regional, local o individual) o, si se quiere, diferenciar los ámbitos macro y micro. En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que si el método se asienta sobre el valor añadido se conectan las productividades a nivel macro con las de cada entidad o, lo que es lo mismo, los esfuerzos de creación de valor a nivel de cada entidad se reflejan en los datos nacionales.

Antes de pasar a otras explicaciones es preciso sentar que:

1º En la historia de nuestra Administración, hasta la década de los 80 del siglo pasado, no se considera superada la escasa capacidad de gasto del sector público como principal problema para el crecimiento. Por tanto, la fortaleza del sector público era y sigue siendo un condicionante de primer rango para el crecimiento económico.

Existe consenso en que la medición de la actividad del sector público ha de basarse en “el grado de consecución de sus objetivos” relacionado con el coste necesario para lograrlos.

3º Eso implica que en la parte de los outputs han de considerase indicadores de cantidad y calidad, conjuntamente con el nivel del gasto (input), lo que implica una evidente dificultad a nivel macro.

Partiendo de esas tres premisas:

1º A nivel macro (nacional e internacional): Se utilizan diversos indicadores:

a.- Tamaño del sector público en relación al PIB: se considera, en las economías de la UE, como franja media, un tamaño del sector público entre los 40 y 45 puntos del PIB.

b.- Valor añadido del sector público: El del sector público español es sustancialmente inferior a la media de los sectores públicos dela UE-15.

c.- Comparación con el sector privado español: el valor añadido del sector público español es sustancialmente inferior al del sector privado.

Las principales líneas de reforma que plantea la doctrina se basan en la incorporación de lecciones aprendidas del sector privado, principalmente en materia de objetivos e incentivos. Luego se presenta como evidente que la clave del asunto no se encuentra en la disminución de las retribuciones de los empleados públicos, sino en que las mismas se relacionen con su productividad.

Sobre estos asuntos, quien tenga interés puede analizar dos estudios que analizan la situación de forma contrapuesta (disponibles en Internet):

– “El coste dela Administración Pública en España” dela EAE Business School.

– “El empleo público en España no es excesivo” dela Fundación1º de Mayo.

2º A nivel micro las cuestiones planteadas se presentan más claras, porque la fijación de indicadores se facilita al desaparecer la enorme diversidad de entidades. Y ese es el asunto que pretendemos abordar en este blog desde el punto de vista de las entidades locales españolas.

En todo caso, entendemos preciso realizar las siguientes precisiones:

a.- Obviamente, el tamaño del sector público incluye, además de las retribuciones de los empleados públicos el resto del gasto público, con lo que sería preciso proceder a analizar la evolución de los costes no retributivos.

b.-  Es preciso también ponderar el nivel de objetivos o servicios planteados en cada Administración, dado que debería ajustarse a la capacidad económica de cada ente.

c.- El tamaño del sector público también incluye los servicios externalizados o liberalizados, por lo que sería preciso analizar la productividad de los concesionarios cuya eficiencia en entornos no competitivos no es ni mucho menos la estimada en general para las empresas privadas.

En cualquier caso, para concluir, si observamos el gráfico inicial, tomado del trabajo de Koldo Echeverría ¿Qué gestión pública? podremos estancarnos en discusiones teóricas, pero queda claro que lugar ocupamos en la orientación del gasto público a objetivos.

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