Plan de ajuste: naturaleza, aprobación y posibles incidencias sobre el empleo público local


Seguimos en la vorágine del sistema de pago a deudores de EELL. Ahora toca tramitar y aprobar los planes de ajuste. En esta web vamos a dedicar un tiempo a tratar sus efectos sobre el empleo público que son muchos y muy importantes, sobre todo a la vista del modelo de plan aprobado por el Ministerio. De momento nos centraremos en la fase de tramitación y aprobación, destacando que lo importante, en este momento, es la naturaleza jurídica de estos planes, porque de ahí derivará su posible incidencia sobre el empleo de las EELL.

No obstante, dicha naturaleza también condiciona decisivamente el resto de las cuestiones que se presentan para la aprobación de los mismos.Veamos:

El citado Plan de Ajuste es, ni más ni menos, un plan de la entidad que persigue garantizar a toda costa  el equilibrio financiero de las entidades, una vez satisfechas las deudas a proveedores. Para ello se habilita la posibilidad de adopción de medidas en todos los ámbitos de la entidad.

El ámbito temporal del plan coincidirá con el periodo de amortización previsto para las operaciones de endeudamiento que se concierten al amparo de la norma, debiendo ser los presupuestos anuales que se aprueben, durante ese periodo, consistentes con el Plan de Ajuste (plazo máximo 10 años).

Pero lo más importante es establecer cuál es la naturaleza jurídica de estos planes. Se trata de  instrumentos, de carácter no normativo, cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de la obligación asumida contractualmente para obtener el crédito regulado en el mecanismo legalmente previsto y, por ende, la devolución del préstamo. La verdadera obligación, no obstante, es alcanzar el equilibrio presupuestario que amén de una obligación legal, aquí se instrumenta como obligación contractual para imponer unas consecuencias determinadas en caso de incumplimiento. Por ello, la naturaleza del Plan de Ajuste no es otra que la de un plan que se presenta como garantía y que en ningún caso sustituye a los acuerdos que habrán de adoptarse por las EELL en su posterior ejecución. De esta manera, la autonomía municipal permanece preservada, pues los acuerdos que hayan de adoptarse en fase de ejecución siguen sometidos única y exclusivamente a la voluntad de las Corporaciones locales. Sin perjuicio de que su incumplimiento tenga las consecuencias a las que ya nos hemos referido.

Veamos su contenido:

1º Como base, han de recoger la previsión de ingresos corrientes, consistentes con la evolución  de los ingresos efectivamente obtenidos en los ejercicios2009 a2011, que sea suficiente para sostener los gastos corrientes y la amortización de las operaciones de endeudamiento vigente, incluida la que se formalice al amparo de la norma que analizamos.

2º Como dichos ingresos serán previsiblemente insuficientes para cubrir los gastos señalados, deberá procederse al consiguiente aumento los ingresos corrientes y/o disminución de los gastos del mismo género.

–                          En lo que se refiere a los ingresos, habrá de incluirse un estudio de costes de los servicios públicos prestados que se financien mediante tasas o precios públicos y de su financiación. Con ello, parece centrarse el previsible aumento de presión fiscal en esos servicios, orientando el ajuste hacia los mismos, antes de proceder sobre el resto de tributos locales. Aunque, evidentemente, esto, sin alcance obligatorio.

–                          En lo que afecta a los gastos, se contempla la posibilidad de intervenciones estructurales en todos los ámbitos, incluyendo expresamente el organizativo. Y por supuesto –aunque la norma no lo señala expresamente- el de personal.

En realidad y como puede verse estamos ante una planificación de amplio alcance que forzosamente todas las entidades locales habrán de afrontar. Al respecto se plantean las siguientes cuestiones:

– La primera es resolver si el Plan de Ajuste es obligatorio, o si el propio ajuste lo es. En principio no será necesario el ajuste para las entidades que puedan proceder al pago de las obligaciones reconocidas antes del 31 de marzo de 2012. Ahora bien, como fácilmente se comprende, el ajuste será de diferente alcance en cada entidad.

– En segundo término, los plazos son increíblemente reducidos, por lo que para cumplirlos habrá que utilizar procedimientos de urgencia en cuanto a elaboración y tramitación que, precisamente, pueden no ser los más indicados en asuntos de esta trascendencia. Además, tal premura, inducirá a errores y habrá que subsanar, corregir…

– Ya no se encomienda su elaboración a los Interventores, como establecía en un principio el RDL 4/2012, es decir a funcionarios fiscalizadores. Pero se establece la necesidad de su informe que, en principio debería ser favorable. No obstante, el informe es preceptivo pero no vinculante, por lo que el Plan de Ajuste ha de ser aprobado y remitido independientemente del sentido del informe. Como lo elabora la Corporación, es de suponer que ésta se apoyará en el Intrerventor. En cualquier caso, el informe podrá ser favorable o desfavorable y tener las matizaciones que su autor estime oportunas. Y este es un asunto delicado pues si el informe incorpora objecciones de peso, puede que no se admita por el Ministerio; y si no lo hace y apoya el planteamiento sin objeciones, cuando debiera haberlas realizado, entonces, a la postre, en la ejecución del plan, habrá  un claro riesgo de pérdida de objetividad.

– Será preciso entender estos planes como marco de actuación de carácter económico financiero, pero no dotados de total precisión. Podrán establecer cifras de aumento de ingresos o disminución de gasto, pero de ahí a decir cómo ha de hacerse el ajuste – si se ha de reducir la plantilla, si se han de elevar las tasas de un determinado precio público, si se han de remodelar las entidades dependientes…- media un gran trecho. En este aspecto habrá de tenerse en cuenta que los presupuestos de la entidad deberán ser consistentes con el Plan de Ajuste.

– Por lo que se refiere a la aprobación, la misma se somete a las reglas ordinarias de funcionamiento del Pleno. Y por ello habrá de existir una propuesta informada por el Interventor que sea dictaminada porla correspondiente Comisióninformativa, si bien empleando seguramente trámite de urgencia. No debería, a nuestro juicio, obviarse el dictamen en Comisión, pues conocido el plazo de aprobación anticipadamente no sería defendible presentar el asunto al Pleno por vía de urgencia sin dictaminar.

– Respecto al tratamiento en Comisión cabe que se utilicen los recursos ordinarios establecidos para la actuación de los distintos grupos políticos. Ahora bien, entendemos que en este punto ha de darse al Plan de Ajuste un tratamiento similar al que se otorga a los presupuestos anuales y, por tanto, no cabría más iniciativa en la elaboración quela del Alcaldeo el equipo de gobierno.

– En cuanto a los informes, queda clara la preceptividad del informe de Intervención; ¿pero pueden realizarse otros informes complementarios o preparatorios? Sí. Y más: ¿es preciso el informe de la Secretaría? Será preciso cuando concurran los requisitos para su exigencia: orden de la Alcaldía, petición de los corporativos, en el número exigido por la ley o, cuando se trate de un asunto de mayoría absoluta. Y ahí: ¿puede requerir su aprobación mayoría absoluta?

– La aprobación del Plan de Ajuste no requerirá a nuestro juicio mayoría cualificada alguna, dado que no supone la aprobación de medidas concretas, sino de una planificación de las mismas. Y es aquí donde importa la naturaleza que ya antes hemos comentado.  Por tanto, no se aprueban las medidas de ejecución que se someterán, en su momento, a los trámites y mayorías que establezca la ley en cada caso. Y de ahí que, en principio, no sea exigible una mayoría cualificada para su aprobación. En consecuencia no será preceptivo por ese motivo el informe dela Secretaría. Noobstante, podría sostenerse que es necesaria la mayoría cualificada cuando el crédito que se vaya a concertar la exija conforme a la normativa local, dado que la remisión del Plan implica que se acepta el mecanismo de financiación. Sin embargo, y dado que aún no se conocen las condiciones definitivas del crédito, el acuerdo para su aprobación sería posterior, por lo que tampoco en ese caso sería exigible mayoría cualificada en el momento de la aprobación del Plan de Ajuste.

– Como decimos, el acuerdo correspondiente a la aprobación del crédito será posterior, a la vista de las condiciones concretas del mismo, y ahí sí que sería aplicable el régimen de mayorías previsto en la ley en función de las cuantías y características del contrato.

– Respecto a la aprobación por el Pleno, entendemos que son posibles las enmiendas en la forma prevista por la legislación local y los reglamentos de cada entidad, si bien de forma limitada, en parecidos términos a como se realiza en el caso de la aprobación de los instrumentos presupuestarios. Pero siempre que el plan no se apruebe  antes del 31 de marzo de 2012, independientemente de cuál sea la causa –que el Pleno no lo apruebe o lo devuelva-, las deudas se pagarán con cargo a la participación de la entidad en los tributos del Estado.

– A partir de ahí deberá ponerse en marcha el arsenal de técnicas y procedimientos que la normativa ofrece, pero en otro plazo, con otras contribuciones y con otro tipo de aprobación.

En conclusión: el efecto del Plan de ajuste sobre los RRHH de las EELL no es otro que el de una planificación a medio-largo plazo de las medidas que van a afectar a este ámbito para lograr el equilibrio presupuestario perdido. No obstante, ha de tenerse en cuenta que sus previsiones no se imponen sin más, ni eliminan los trámites formales y materiales que la ley establece para adoptar medidas relativas al empleo publico.

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