La reforma de la planta local o los Ayuntamientos zombi.


    Leo con preocupación la “Propuesta de modificación de la Ley 7/85” (LBRL) que plantea el Gobierno en relación con la reforma estructural de las competencias de la Entidades Locales. Se trata, a mi juicio, de una propuesta sin futuro.

       El planteamiento que se realiza es expuesto esquemáticamente:   Se parte de descartar la reestructuración obligatoria de la planta local; de coger el toro por los cuernos y se afronta el problema por el rabo -cualquiera de los dos, que tanto da-, dividiendo los Ayuntamientos en dos categorías: los de más de 20.000 habitantes y el resto (que son la inmensa mayoría). Para ambos se establece la obligatoriedad de prestar los servicios mínimos con respeto al principio de estabilidad presupuestaria como requisito para poder prestar otros servicios. Para los de segunda se diseña un sistema de libertad vigilada a través de un  control continuado conforme a estándares de calidad de los servicios mínimos ( a fijar por norma reglamentaria), de tal forma que en el caso de no cumplirse los mismos, los servicios se prestarán por las Diputaciones o, en su caso, CCAA uniprovinciales. De esta manera, con el fin de evitar procesos de fusión obligatoria se articula un proceso de vaciado competencial progresivo y asimétrico o zombificación que preserva la existencia de los Ayuntamientos a costa de convertirlos en entes sin competencias o capacidad de gestión y decisión real. Ayuntamientos zombi.

   Las justificaciones en las que se basa la propuesta son dos: el mantenimiento de la “calidad democrática” que aporta la actual planta y las previsibles e invencibles resistencias  que se presentarían ante procesos de fusión cruentos. Creo que son dos razones erróneas, insuficientes y apodícticas:

  1.  Por lo que se refiere a una posible pérdida de “calidad democrática”, hemos de partir de que la verdadera “calidad democrática” y la real autonomía local no dependen de que existan Ayuntamientos de 50 vecinos; esa es precisamente su mayor negación. Su afirmación se encuentra en que los representantes municipales elegidos democráticamente cuenten con medios para una gestión autónoma y eficiente de los servicios públicos; pasa por arbitrar estructuras políticas locales en los ámbitos más cercanos al ciudadano con la condición de que esa gestión sea eficiente y realmente ejecutiva. Ninguna calidad democrática ni autonomía existe cuando no hay capacidad real de incidencia y prestación de servicios de calidad. El sustitutivo que se plantea es un vaciado de competencias de los municipios menores, que se mantienen formalmente, pero a los que se privará de capacidad de decisión, con lo que los ciudadanos estarán eligiendo representantes simbólicos, mientras que los centros de decisión se alejan en el espacio y en el tiempo.
  2. Respecto a la previsión de invencibles resistencias a los procesos de fusión obligatoria por existir un fuerte arraigo de los ciudadanos en relación con su Ayuntamiento, creo que se trata de una afirmación realmente apodíctica. Si fuere así, es cuando comprendo la inteligencia de los mercados, porque resultará que necesitamos aún más madera. Me niego a presumir que al ciudadano le preocupe más, a día de hoy, esta cuestión que el futuro de su empleo y su familia; es más, creo que lo que realmente le importa es que se preserve la calidad de los servicios y se ajuste su coste a niveles de eficiencia razonables. Es esta una cuestión donde tiene clara aplicación la tesis de la innovación inversa, pues la misma demuestra que el arraigo, en la mayor parte de España, lo es al Municipio, y no al Ayuntamiento. La muestra es que la existencia de municipios con diversos núcleos de población diferenciados no supone un problema insalvable para articular Ayuntamientos con buen nivel de funcionamiento. En los territorios septentrionales de nuestro país es muy común este tipo de municipios en los que existe un único Ayuntamiento con muchos núcleos de población, aplicándose técnicas de acercamiento al vecino a través de Entidades Locales Menores. El arraigo de los vecinos a su núcleo sigue persistiendo, incluso por oposición al de los vecinos de otros núcleos, pero con un solo Ayuntamiento. Es de gran lucidez la diferenciación planteada por Antonio Díaz Méndez a estos efectos.

   Si partimos de que existe una planta municipal absolutamente ineficiente porque una gran parte de los Ayuntamientos no tiene una capacidad real de prestación de los servicios públicos, la cuestión es determinar las causas. Si las causas son: 1ª la falta de entidad (“tamaño”) para afrontar una organización eficiente y 2ª el descontrol en la asunción de competencias impropias. Entonces, lo lógico será atacar esas dos cuestiones de forma clara y directa -la eficacia de las medidas será tanto mayor cuanto más clara y directamente se actúe-: tamaño obligatorio y reforma del sistema de controles para que estos sean efectivos y reales.

       Frente a ese encaramiento frontal de la cuestión, y por las razones señaladas, se articula una modificación puntual de la LRBRL que propone un sistema de inmensa complejidad e inseguridad que por medio de medidas “indirectas” constituye un ataque mucho mayor a la autonomía municipal y a la “calidad democrática”. Es un sistema sin duda avocado al fracaso y que a buen seguro sólo servirá para empeorar la situación. Los problemas prácticos son realmente abrumadores:

  1. Se convierten las Diputaciones en Administradores de prestación directa de servicios, lo que supone un cambio filosófico de gran calado que hace pivotar el peso del sistema sobre entidades sin experiencia en este tipo de actuaciones, lo que supondrá un importante aumento de tamaño y costes a nivel provincial.
  2. El nivel de intervención provincial se concibe de forma asimétrica, de tal modo que la cartera de servicios de las Diputaciones en cada territorio municipal será completamente diferente y enormemente heterogénea.
  3. Se separa el nivel de la gestión del de decisión, dado que las Diputaciones asumirán la gestión, pero la reglamentación y el poder decisional permanece en los Ayuntamientos titulares de la competencia.
  4. La eficiencia de los servicios disminuirá considerablemente, dado que el traspaso de medios de los Ayuntamientos a las Diputaciones se realizará en el nivel del personal adscrito a cada servicio determinado, pero el cuore se mantendrá con lo que tendremos una organización central municipal hipertrofiada en relación con una musculatura anoréxica.
  5. Sin lugar a dudas, se planteara un aluvión de conflictos con los municipios afectados que, dada la materia afectada, tendrá en muchos casos carácter contencioso, creando un verdadero campo de minas que pudiera desactivar el sistema.
  6. En el caso de las CCAA uniprovinciales la cuestión se agrava, pues los servicios municipales se prestará por entidades no legitimadas (directa o indirectamente) en elecciones locales.
  7. El problema del anclaje poblacional en el territorio se agrava enormemente al separarse los centros de control sobre la gestión de la población en una medida mucho mayor que en el caso de fusiones municipales.

     Lo realmente necesario y democrático es que los Ayuntamientos tengan autonomía política y financiera, que sean capaces de llevar a la práctica eficazmente la gestión que los electos locales deciden; y para ello no queda otra que establecer obligatoriamente un tamaño mínimo . Por contra, lo que se plantea es un amputación de aquellas capacidades que son las que precisamente sitúan a los municipios como los principales agentes de la participación democrática en este país por su cercanía al ciudadano. Lo que se prtende es un sistema de “ayuntamientos zombi”, y nada es más antidemocrático y antiautonómico que eso.

   La segunda causa del estado actual de las cosas es el descontrol: si no ha habido control, entonces lo que habrá que hacer es reformar los sistemas de control que no han funcionado correctamente. ¿Por qué acudir para ello a las CCAA o a empresas externas limitando severamente la autonomía municipal? ¿Por qué ha fallado el control que se supone debían incorporar los habilitados estatales? Las causas son claras: El sistema ha fallado porque la habilitación estatal se ha debilitado por el interés político en la inexistencia de control. Éste sí es un aspecto relevante a tratar en la LRBRL, incorporando un sistema que recentralice su régimen y control; que otorgue garantías absolutas de independencia; que responsabilice a estos funcionarios del correcto ejercicio de sus funciones. ¿Por qué no acudir a estos miles de funcionarios capacitados y dotarles de verdadera independencia que ligue su actuación a los controles de legalidad y  sostenibilidad finaciera? Son una parte de nuestra tradición local; tienen capacidad; sólo les falta independencia.

    En fin, se va de nuevo al parche, a la componenda política con las CCAA (¿comarcas? ¿veguerías? y demás zarandajas). Debe afrontarse una reforma del régimen local efectiva, rigurosa, técnicamente correcta y de carácter global – no mediante parches-, para constituir Ayuntamientos fuertes con controles reales. Lo demás sólo empeorará la situación.

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5 comentarios to “La reforma de la planta local o los Ayuntamientos zombi.”

  1. Gracias por el post. Ayer leí algo sobre el tema pero como no soy conocedor del asunto no quise formarme una opinión. Tras leer este texto de alguien que sí lo es, veo que desafortunadamente mi primera impresión no iba muy desencaminada: más medias tintas para por un lado contentar a “los de fuera” (en realidad, los que nos prestan el dinero que no tenemos) que nos exigen reformas estructurales para optimizar la dimensión pública y conseguir eficiencia, pero por otro lado no perjudicar a las bases políticas ni tampoco crear mucho descontento entre los ciudadanos de las pequeñas poblaciones. Pero yo creo que ni los de fuera son tan tontos como para no informarse de lo que está pasando, ni nuestros gobernantes se dan cuenta de que lo que verdaderamente va a perjudicar tanto a las propias bases como a los ciudadanos en general es seguir en esta dinámica insostenible. De nuevo gracias por iluminar la realidad.

  2. Soy de pueblo, siempre lo digo. Los pueblos merecen en mi opinión más respeto, más calidad de vida… más sociedad y menos chismología barata… mucha demagogia gratuita…

  3. Por aclarar lo anterior, que escribo demasiado deprisa:
    1.- La gente de los pueblos es tan respetable como la gente de las ciudades.
    2.- Los politicos de los pueblos deben ser igualmente respetuosos con todos los ciudadanos, sean de ciudad o de pueblo.
    3.- Todos somos la gente.

  4. La solución que se plantea para paliar la situación de la planta local no hace sino eludir, en mi opinión, dos de los grandes problemas que afecta a gran parte de los Ayuntamientos.

    El primero viene determinado por la falta de financiación crónica que trae consigo un déficit estrutural en la prestación de numerosos servicios públicos. La aplicación del principio de subsidiariedad, impulsado en gran medida por instituciones como la Comisión Europea o el propio Comité de las Regiones, ha propiciado que muchas de estas entidades locales, como administración más cercana al ciudadano, hayan asumido la gestión de ámbitos muy diversos sin la correlativa financicación o aumento de ingresos. Situación que ha generado un progresivo endeudamiento y minoración de la capacidad de financiación ante la pasividad del Estado y muchas Comunidades Autónomas, pese a asumir muchas de estas últimas la tutela financiera con la aprobación de los estatutos de segunda generación.

    A ello debemos unir la falta de control-sanción en el ámbito económico-presupuestario existente en los últimos años,si bien la actual situación económica está impulsando una nueva filosofíla en este campo que se puede observar en lo que García de Enterría calfica como “derecho de la crisis económica” o la propia LO 2/12 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

    Ante esta situación, comparto las dudas relativas a la eficencia del trasaldo del coste de relativo a la gestión de los Ayuntamiento a un gobierno local intermedio, salvo que se articulen auténticos mecanismos de financiación acompañados de medidas tendentes a la consecución de “tres e”: eficacia, eficencia y efectividad en la gestión.

  5. Lo que he leido de la reforma me parece un ataque frontal a la autonomía municipal que, además no se intenta disimular (vgr. comentarios como los de administraciones superiores, y por tanto inferiores, o como el que es obvio que la autonomía municipal se verá afectada). Menuda papeleta para las Diputaciones (o para las CCAA uniprovinciales con el déficit democrático al que se refiere el post)- Puede darse la paradoja de la necesidad de que proliferen oficinas provinciales en los municipios, (como ya existen en muchos casos para la recaudación de tributos). Esto es una recentralización pura y dura con las serias dificultades de implementación que el post incluye (y más), y que además no va a solucionar, sino a agravar las dos madres del cordero: La verdadera asignación competencial y la financiación de las corporaciones locales.

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