Ayuntamientos, planes de ajuste y reforma laboral.


En el último número de la Revista El Consultor (Especial sobre ejecución de los Planes de Ajuste) he publicado un artículo titulado “Ejecución de los Planes de Ajuste y empleo publico. Incidencia de la reforma laboral del 2012”. Para quienes no puedan tener acceso, incluyo a continuación un resumen del texto (a quienes tengan interés les enviaré el texto completo si aportan en los comentarios el correo electrónico):

En el momento actual, muchas Entidades Locales han de comenzar a ejecutar los Planes de Ajuste aprobados para su inclusión en el sistema de pago a proveedores. En la mayor parte de esos Planes, las medidas de ahorro que se relacionan con el empleo público tienen un papel protagonista, por lo que resulta de especial interés repasar los instrumentos que la legislación ofrece, y especialmente las novedades introducidas por la reforma laboral de 2012.

La situación de partida en materia de empleo público es, en la inmensa mayoría de las Entidades Locales (EELL) –por no decir en la totalidad-, de tal desbarajuste que cualquier medida que en este ámbito se adopte con seriedad y reflexión ofrecerá importantes resultados de forma inmediata. A poco que nos detengamos en el análisis de las normas colectivas, el sistema de retribuciones o las prácticas habituales relativas al empleo público local comprenderemos que nos encontramos en una situación realmente surrealista en insostenible. Es el resultado de una larga e intensa gestión destructiva de los intereses públicos que ahora es insoslayable reconstruir.

En la mayor parte de las pequeñas/medias EELL nos encontramos con el siguiente panorama:

1º Inexistencia de Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) que establezcan una estructura formalizada en aplicación de un Organigrama corporativo. Cuando existen son instrumentos que, en gran medida, fueron concebidos, simple y llanamente, para lograr aumentos retributivos sobrepasando los límites fijados por la Ley y, por tanto, técnicamente deficientes y con un importante factor de rigidez.

2º Inexistencia de Pactos (P), Acuerdos (A) o Convenios colectivos (CC), de tal forma que las relaciones laborales se regulan por remisión a convenios sectoriales de carácter empresarial, a los que se suman los ajustes históricos realizados en función de intereses políticos o meramente individuales. En los casos en que tales normas existen, se trata de instrumentos que reflejan el enorme desequilibrio existente entre las partes: por un lado sindicatos asesorados, en mayor o menor medida, por sus estructuras especializadas y, por otro, el banco empresarial formado por políticos sin formación especializada cuyo principal interés ha sido el rédito político cortoplacista. De ahí que normalmente estemos ante convenios formal o materialmente únicos (laborales/funcionarios) de cierta antigüedad, que contienen importantes concesiones irregulares y que han pervivido, como norma pactada, gracias a su ultraactividad y fruto de que no han sido impugnados en su momento.

3º Convivencia, sin criterio alguno, de personal laboral y funcionarial que realiza idénticas funciones en base a regímenes jurídicos bien diferentes, a lo que se une la inexistencia de cualquier ordenación profesional y, por tanto, la convivencia de escalas, subescalas, clases y categorías de forma meramente aleatoria.

4º Situación descontrolada e incontrolable propiciada por la indefinición de funciones y responsabilidades que ha facilitado un sistema retributivo injusto y arbitrario, con situaciones enquistadas en base a gratificaciones, productividades, superiores categorías y similares, con la consiguiente falta de justicia retributiva.

De este conjunto de “particularidades” se deriva un resultado: en la actualidad  muchas EELL se encuentran a la hora de ejecutar sus PA ante verdaderos callejones sin salida con una absoluta petrificación de sus estructuras laborales que limita su actuación a pocas vías más allá de la mera reducción de efectivos en el corto plazo.

MEDIDAS DE CARÁCTER INSTRUMENTAL

Se presentan como condicionantes básicos:

1º Constitución de los órganos de negociación de carácter obligatorio. Es un hecho que en gran número de EELL pequeñas tales órganos no se encuentran formalmente constituidos. Por ello, aunque decirlo sea una verdad de Perogrullo, es preciso proceder a la constitución de las Mesas de Negociación: Mesa General de Negociación de materias y condiciones comunes a funcionarios y laborales (art.36.3 EBEP), Mesa General de negociación del personal funcionario (art.34.1 EBEP) y la Mesa de negociación del personal laboral (art.87 ET). Y además, también han de estar constituidas las Comisiones Paritarias de seguimiento de los P, A y CC en la forma que en ellos se prevea (art.38.5 EBEP). Esto, que parece un aspecto básico se convierte para muchas EELL de pequeño tamaño en un escollo infranqueable, bien por la propia falta de concurrencia legal de requisitos o bien por falta de capacidad técnica, con lo que todo avance que se realice al margen de la estructura señalada devendrá legalmente insostenible; en el caso de falta de requisitos no quedará más vía que la negociación supralocal.

2º Es preciso actuar de forma profesional y experta, bien con el apoyo de EELL de ámbito superior o mediante profesionales externos. De otra manera, las medidas de ajuste que deben ser adoptadas no lo serán o no serán tales sin esa contribución. Por otro lado, aunque en la entidad existan técnicos capacitados, la cercanía de los afectados y sus representantes mermará considerablemente sus posibilidades; la experiencia demuestra que una negociación realizada por políticos o empleados propios no es adecuada. Por tanto, una inversión en apoyo experto, si se realiza con acierto, posibilitará los ajustes. A esto efectos, el art.33.2 EBEP posibilita una clara línea de actuación en este sentido:

“Las Administraciones Públicas podrán encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a órganos creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica, que ostentarán su representación en la negociación colectiva previas las instrucciones políticas correspondientes y sin perjuicio de la ratificación de los acuerdos alcanzados por los órganos de gobierno o administrativos con competencia para ello.”

3º El art.34.2 EBEP abre unas vías de indudable potencialidad en lo que se refiere a la negociación en ámbitos supralocales (asociaciones de municipios o entidades locales de ámbito supramunicipal) y a la adhesión a acuerdos alcanzados en esos ámbitos. Se hace preciso que Asociaciones y Diputaciones pongan en marcha estas fórmulas de manera inmediata.

MEDIDAS DE CARÁCTER ESTRUCTURAL.

Si tenemos en cuenta que los PA se han planteado, en la mayoría de los casos con un horizonte temporal de diez años, resulta esencial proceder de forma planificada. No sólo en atención a las más elementales razones lógicas, sino porque de no hacerlo así, las medidas concretas a adoptar serán mucho más limitadas y se encontrarán débilmente fundamentadas con la consiguiente amenaza de ser calificadas como arbitrarias o inmotivadas.

Para ello, nuestro ordenamiento señala (art.69 EBEP) como instrumento principal  los Planes para la ordenación de los recursos humanos (PORH), cuyo objetivo es contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

Procede poner de relieve determinadas cuestiones que sirvan para valorar su enorme trascendencia para el éxito de los PA:

1º Las medidas de mayor relevancia para lograr el ajuste pretendido no pueden ser aplicadas sin la existencia de un PORH. Así, en el caso de los funcionarios, legalmente inamovibles, no es posible proceder a procesos de reasignación de efectivos como medida de suspensión de la relación de servicios y de ahí que, por ejemplo, en el caso de supresión de puestos de trabajo no cabrá el pase a la situación de expectativa de destino de los funcionarios que los ocupaban y que no hayan  sido reasignados a otros puestos, y, por tanto, tampoco la generación de excedencias forzosas dimanantes de esos procesos. Y lo mismo ocurre con la posibilidad de adopción de medidas de incentivación de la excedencia voluntaria y de jubilación anticipada incentivada.

2º En cuanto a la aplicación de la normativa laboral a los empleados públicos, ha de tenerse en cuenta que la Administración no es un empleador más, pues se encuentra sometida, en lo que a sus actuaciones se refiere, a principios que no rigen en el tráfico privado, como son la necesidad de motivación e interdicción dela arbitrariedad. Porello, en caso de inexistencia de planificación será más complejo justificar determinadas decisiones como los criterios para aplicar los ajustes a unos o a otros trabajadores. Y aunque es cierto que no parece necesaria esa planificación en los casos de despidos individuales, lo cierto es que la existencia de una planificación ha servido para reforzar la posición de la Administración (STSJ 24-3-2011, rec.4734/2010) (LA LEY 41021/2011).

3ª El mismo razonamiento tiene validez para los casos de extinción de contratos o relaciones temporales en los que será esencial establecer los criterios para decidir a qué trabajadores se afecta.

La planificación ha de ser ejecutada a través del resto de instrumentos organizativos y principalmente de las Relaciones puestos de trabajo (RPT) como instrumentos de ordenación de los puestos de trabajo. Es decir, éstas han de reflejar las decisiones adoptadas en la fase planificadora si se ha realizado.

En este aspecto ha de considerarse que la mayor parte de los Ayuntamientos medianos/pequeños no cuentan con este instrumento, y en los casos en que existe, a salvo de excepciones, se trata, como ya hemos señalado, de instrumentos de baja calidad y practicidad funcional que no han sido elaborados con verdadera intención racionalizadora. Estas situaciones supondrán un importante hándicap pero no imposibilitan todo tipo de actuación.

Se haya realizado o no un previo estudio de planificación, si se tiene una RPT habrá que proceder  indefectiblemente a su modificación.

En los casos de inexistencia, debería procederse a su elaboración de forma inmediata. Curiosamente, antes de la crisis, este instrumento se presentaba como de compleja elaboración, dado que en la fase de valoración de puestos se dirimían los repartos de las cantidades previstas globalmente para aumentos salariales. Sin embargo, se trata de un mito; precisamente ahora se muestra que cuanto más simple sea el instrumento más flexible será la gestión del personal. De tal forma que las RPT elaboradas en periodos precedentes deberán ser modificadas porque las actuales seguramente supondrán una considerable fosilización de la estructura administrativa.

Como es de general conocimiento, las dos fases principales de cualquier RPT son las de descripción y valoración. Respecto a la descripción de puestos, ésta ha de ser ciertamente austera y breve, comprendiendo obligatoriamente la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión (art.74 EBEP), así como las funciones –que no las tareas-, agrupando los puestos por puestos tipo y estableciendo el perfil profesional, así como los elementos básicos del desempeño. En los pequeños/medianos Ayuntamientos no deberían existir más de 20-40 tipos. Las tareas no deben reflejarse en la RPT, debiendo dejarse su previsión a otro instrumento no normativo competencia del Alcalde y, en gran parte, al poder de dirección de los Jefes de Servicio.

En cuanto a la fase de valoración de puestos, y dadas las limitaciones existentes, la misma no debería contemplar elevación generales de retribuciones, por lo demás prohibidas terminantemente aunque estuviesen pretendidamente amparadas enla propia RPT. Esmás, creo que debería partirse de que no existirán incrementos salvo en casos muy puntuales y excepcionales convenientemente motivados. Además, en el caso de las pequeñas entidades debería huirse de los sistemas de valoración por puntos, y trabajarse con sistemas de valoración más simples, como el de valoración por pares o similares.

Para las EELL con RPT vigente convendría valorar la posibilidad de su modificación teniendo en cuenta los siguientes parámetros básicos:

1.- Simplificación: mediante agrupación de puestos por tipos y ámbitos funcionales, teniendo en cuenta las posibilidades que ahora ofrece la ampliación del sistema de clasificación profesional de los empleados laborales mediante la modificación del art.22 ET (RDL 3/2012), la exclusión de tareas si estuvieran incluidas y la eliminación de otros elementos rigidificadores que se muestren como prescindibles.

2.- Establecimiento de perfiles profesionales que posibiliten la polivalencia funcional, una adecuada provisión de los puestos y una correcta aplicación de la carrera profesional.

3.- Supresión de puestos vacantes que no se vayan a cubrir. En este sentido ha de tenerse en cuenta que el mantenimiento de una pléyade de “puestos florero”, además de dificultar la gestión, sirven única y exclusivamente para justificar retribuciones atípicas.

4.- Supresión de aquellos puestos que aun cubiertos provisional o definitivamente no se estimen necesarios, dando lugar a la correlativa amortización de plazas en plantilla.

5.- Alteración del contenido de los puestos en los casos en que sea necesario, con el consiguiente reflejo sobre los empleados que los ocupan.

La modificación de la RPT, previa la negociación correspondiente, habrá de reflejarse en una paralela modificación de la Plantilla, dando lugar a la amortización de plazas que ocupadas por personal laboral – temporal, indefinido o fijo- o funcionario, consecuentemente resulte. Se produce de esta manera la necesaria justificación para la reducción de efectivos laborales o funcionarios interinos y la recolocación o pase a situaciones de expectativa o excedencia de los funcionarios de carrera.

Uno de los elementos que mayores dificultades ha de presentar para la ejecución de los planes de ajuste es la normativa resultante de negociaciones colectivas que se encuentre vigente (P, A y CC) pues contendrá, sin lugar a dudas, concreciones de la normativa general que se incorporan a estas normas pactadas, cuando no claros incumplimientos de la Ley que, a día de hoy, se presentarán como insostenibles. Por ello, va a suceder que muchas de las previsiones de los PA, por mucho que se contemplen en los instrumentos señalados, se verán imposibilitadas si los vigentes lo impiden. Y ahí es donde han de jugar su papel diversas técnicas previstas por el ordenamiento.

En primer término, ha de señalarse que P, A y CC, en cuanto normas, ceden ante lo que dispongan normas imperativas de rango superior, como ha señalado recientemente el Tribunal Constitucional en su Auto de 5 de julio de 2011, al resolver una cuestión de inconstitucionalidad respecto al Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, señalando que “del art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobrevenida” puesto que “en virtud del principio de jerarquía normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no sólo a la ley formal, sino, más genéricamente, a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario.

Ahora bien, la norma sobrevenida, no puede ser cualquier norma, sino aquella dictada por quien tenga atribuida la competencia correspondiente, y, por ejemplo, las CCAA no tienen competencia para dictar legislación laboral, por lo que el ejercicio de una competencia inexistente no facultaría para el incumplimiento de lo pactado en una convenio colectivo.

Cuál sea el impacto de la norma sobrevenida sobre P, A y CC es un tema que ha de analizarse en cada caso a la vista del contenido de aquélla y de los concretos pactos previamente alcanzados.

En segundo lugar, y en lo que al personal funcionario se refiere, ha de tenerse en cuenta que el art.38.10 EBEP contempla el descuelgue de lo establecido en P y A cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. Esta desvinculación, plasmación especial de la cláusula rebus sic stantibus, viene limitada por su causa que ha de ser convenientemente justificada en cuanto concepto jurídico indeterminado, en lo referente a su concurrencia y excepcionalidad, y habilita a las EELL para descolgarse parcialmente de lo convenido, en tanto en cuanto persistan las circunstancias señaladas, y en lo referente a lo que exceda de los mínimos legalmente establecidos.

Mediante esta fórmula es posible que una Administración local adopte los oportunos acuerdos para el mantenimiento de los servicios públicos esenciales que le han sido encomendados por la legislación vigente -con base en la situación económica que atraviese el municipio de que se trate- suspendiendo o modificando los acuerdos contenidos en normas pactadas. Dicho acuerdo debe explicar tanto las razones del acuerdo de suspensión de cada concreto precepto convencional, como ofrecer de forma clara e inequívoca una fijación de las condiciones retributivas alternativas que a partir de ese momento van a regir en cada caso. Además ha de fijarse  la duración al menos previsible del acuerdo suspensivo, (acuerdo que no puede ir más allá de la vigencia de la norma afectada), so pena de crear una situación de incertidumbre e inseguridad jurídica que no resulta amparada por la ley.

También las EELL pueden realizar un descuelgue directo de lo pactado en CC (personal laboral). Resulta evidente que el art.38.10 EBEP no es aplicable,  por lo que habrá que estar a lo dispuesto en el art.82.3 ET (RDL 3/2012) que, ante la concurrencia de causas técnicas, económicas, organizativas o de producción, posibilitaría que las EELL pudiesen inaplicar determinadas cláusulas del convenio en vigor –retribuciones, jornada y horario, movilidad…  Tal descuelgue podría justificarse en la actual situación  (por ejemplo, con base a la disminución persistente –dos trimestres consecutivos- del nivel de ingresos), pero las dificultades se encuentran en la aplicación del proceso a seguir para el caso de falta de acuerdo con la representación de los trabajadores. En ese caso, la discrepancia se somete a la Comisión paritaria del CC, y si la misma persiste cabría acudir a las fórmulas de resolución extrajudicial del conflicto, y, en último caso, al órgano autonómico correspondiente,  en ese ámbito ala Comisión Consultivanacional de Convenios Colectivos.

A este respecto se plantea la duda de si los P o A que regulen las situaciones comunes del personal (funcionarios y laborales) se someten a  la dualidad de regímenes expuesta en virtud de lo dispuesto en la ley (arts.38.8 EBEP y 86.2 ET) o, si por el contrario, al tratarse de P o A se aplica exclusivamente, y para todo su contenido, lo dispuesto en el art.38.10 EBEP.

Otro aspecto relevante es el que se refiere a la ultraactividad de las normas convenidas producida en virtud de lo dispuesto en el art.38.11 (EBEP), de cláusulas de vigencia específicas en ellas contenidas o por falta de acuerdo respecto a un nuevo convenio (contenido obligacional); situación, por lo demás, muy común en las EELL. De nuevo volvemos en este tema a la dualidad de regímenes:

Por lo que se refiere a la regulación que afecte a los funcionarios, el fracaso de la negociación y, en su caso, de los sistemas de solución extrajudicial de conflictos pactados (art.45 EBEP), producirá el apoderamiento de las EELL afectadas para regular unilateralmente las nuevas condiciones poniendo fin a la vigencia prorrogada del P o A. No obstante, el caso de falta de ratificación de lo acordado es diferente, pues exige para que entre en juego la facultad de regulación unilateral de la Administración una previa renegociación (art.38.3 EBEP in fine).

En el caso de los CC la Administración no puede proceder así porque no está facultada para imponer su decisión unilateral. Ahora bien, el art.86.3 ET  in fine (RDL 3/2012) prevé que “transcurridos dos años desde la denuncia del CC sin que se haya acordado un nuevo convenio o dictado un laudo arbitral, aquél perderá, salvo pacto en contrario, vigencia y se aplicará, si lo hubiere, el CC de ámbito superior que fuera de aplicación” (ahora ya un año). Si tenemos en cuenta que los CC de las EELL son convenios de empresa, esta vía nos llevaría a la aplicación de los convenios sectoriales por rama de actividad en virtud de la doctrina sentada para los casos de Ayuntamientos sin Convenio. El resultado de la aplicación de esta doctrina es gravemente distorsionador para las EELL y claramente perjudicial para los empleados, por lo que debería plantearse su abandono, sobre todo si se tiene en cuenta que es contraria al principio de unidad de CC aplicable en el ámbito empresarial privado.

De lo dicho hasta el momento, y vista la disparidad existente entre las posiciones de la empresa y sus trabajadores, quizá lo más lógico sería establecer procesos efectivos de solución de conflictos en los P y A de condiciones comunes a todos los empleados.

P, A y CC vigentes y  efectos que se pueden derivar de sus contenidos actuales contra legem. Tanto los Pactos y Acuerdos, como los convenios tienen la naturaleza de normas jurídicas con la consiguiente calificación de nulidad si contravienen normas superiores de carácter imperativo –no obstante, en el caso de los convenios concurre su dimensión contractual que sin excepcionar lo anterior, sí introduce matices de importancia.

MODIFICACIÓN DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO (FLEXIBILIDAD INTERNA).

Como base general ha de tenerse en cuenta que el art.73.2 EBEP señala que  las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal (funcionarios o laborales) funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en las retribuciones.

Por lo que a los funcionarios se refiere habría que distinguir entre:

a.- Modificaciones en la prestación del trabajo (modificación de tareas del puesto): las posibilidades son muy importantes si las tareas no están contempladas en la RPT y los puestos no se encuentran organizados de forma dispersa, pues sólo será necesario una decisión de gestión (dictada por la Alcaldía o por la jefatura administrativa).

b.- Alteración de condiciones de trabajo del puesto (jornada, horarios, remuneraciones…): en este caso, las posibilidades serán mayores cuanto menor densidad regulatoria tengan los P o A de condiciones de trabajo, resultando necesario, en su caso, acudir al descuelgue anteriormente comentado, porque sin el mismo no cabrá alteración en contra de lo convenido –a salvo de lo dicho respecto a pactos contra legem-. En este apartado se incluye el tema de la ampliación de jornada que analizaremos más adelante.

c.- Cambio de puesto de trabajo dentro dela misma Administración: en esta materia, la normativa aplicable será el EBEP y la autonómica de desarrollo, y en su defecto el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles dela Administración Generaldel Estado (RGI), pudiendo realizarse mediante el mero traslado de efectivos de un puesto de origen a otro de destino, la readscripción de puestos de trabajo que implica el traslado de puesto y ocupante del mismo o la amortización de puestos con funcionarios adscritos que requiere una previa figura de planificación. De especial interés resulta también el supuesto contemplado en el art.81.3 EBEP que permite  proveer provisional y forzosamente puestos de trabajo en caso de urgente e inaplazable necesidad.

Si pasamos al análisis de las posibilidades existentes en lo que se refiere a los empleados laborales, nos encontramos con las importantes posibilidades introducidas por el RDL 3/2012, de tal forma que las EELL podrán no sólo realizar modificaciones no sustanciales en aplicación  del ius variandi dimanante de su poder de dirección, sino también modificaciones sustanciales – jornada, horario y distribución del tiempo de trabajo, régimen de trabajo a turnos, sistema de remuneración y cuantía salarial, sistema de trabajo y rendimiento y, de forma limitada, funciones,- siempre que existan probadas razones económicas, técnicas, organizativas o de producción. Lo que implica un amplio margen ya que se considerarán tales las que estén relacionadas con la competitividad, productividad u organización técnica o del trabajo en la empresa (art.41 ET).

Salvo que dichas modificaciones, sustanciales o no, afecten a las establecidas en CC, cuyo régimen de modificación hemos visto, e independientemente del procedimiento a seguir (dependiendo de su carácter individual o colectivo), la decisión empresarial se impondrá, a salvo de la correspondiente impugnación. No obstante, cuando se trate de condiciones contempladas en CC, el procedimiento es el ya analizado previsto en el art.82.3 ET.

Las potencialidades que se ofrecen son realmente importantes para abordar las cuestiones que afectando a los derechos de los empleados excedan de lo amparado en P, A o CC.

Ahora bien, a pesar de la dualidad de regímenes, estos, en la práctica, se han hecho bastante homogéneos en las EELL, pues si bien los empleados laborales tienen una posición menos resistente, excepción hecha del tema de la modificación de convenios, lo cierto es que la densidad regulatoria de estos, y la igualación que imponen las RPTs y los sistemas de provisión de puestos implica una importante igualación de ambos colectivos.

Por último reiterar en este apartado, como venimos haciendo en tantos otros, que partir de un instrumento de planificación servirá para reforzar la motivación de las decisiones que se adopten y evitar la calificación de las variaciones como ad personam con la consiguiente anulación.

Hemos dejado para el final del apartado el tema de la ampliación de jornada, no porque tenga un tratamiento diferente al ya señalado, sino por la incidencia que sobre la misma va a tener el establecimiento de la jornada mínima de 37,5 horas semanales. La Ley de Presupuestos del Estado para el 2012, en su DA 71ª viene a imponerla con carácter básico para todo el Sector Público.

            La incidencia sobre las EELL será de gran magnitud, propiciando posibilidades de ajuste que de otra forma serían de muy difícil, sino imposible, articulación.

Dado que estamos ante una norma básica con rango de ley, la jornada mínima establecida se impone directamente, de tal forma que cualquier norma de rango inferior, incluidos P, A y CC, que a ella se oponga quedará derogada. Y, por supuesto, también todos los actos administrativos y contratos laborales que deberán ser modificados. Los aspectos afectados serán de enorme amplitud: directamente quedarán sin efecto las cuestiones referentes a jornadas, y horarios y, además, e indirectamente importantes cuestiones retributivas y de regímenes de trabajo.

En materia de jornada, la ampliación de la misma, habrá de dar lugar a una completa reordenación de la organización administrativa, pues se verán afectados los tipos de jornada y las características de la misma, así como el régimen de horarios y descansos que habrá de ser incorporado a través de un nuevo calendario laboral.

Por otra parte, se producirá una importante incidencia sobre las retribuciones, permitiendo la eliminación de una gran parte de las correspondientes a horas extraordinarias, sustituciones, superiores categorías.

De esta forma también se posibilitará, sobre todo en EELL medias/grandes la reducción del número de efectivos, a través de la supresión de puestos y amortización de plazas que, a su vez dará lugar a traslados y ceses de personal interino y laboral, y al cambio de situaciones administrativas de funcionarios en los casos más extremos.

Ahora bien, de cómo se reorganice la estructura dependerá en gran medida la intensidad de los efectos. Por ejemplo, no será lo mismo aplicar la medida de forma general que diferenciar cada caso buscando el mejor impacto, de tal forma que, por ejemplo, en un servicio con importante número de horas extraordinarias causadas por la variación temporal de necesidades, podrá resultar interesante la acumulación de las nuevas horas en bolsas disponibles por la entidad en función de las circunstancias del servicio.

En todo caso, no debe caerse en la tentación de considerar la cuestión como de sencilla implementación, dado que en la misma intervienen normas de muy diferente condición, muchas de ellas de carácter imperativo.

SISTEMAS RETRIBUTIVOS

Como venimos comentando, a lo largo del tiempo, en la bonanza económica, se han venido estratificando en las nóminas de los empleados públicos de las EELL retribuciones atípicas, todas ellas de similar índole, que al cabo del tiempo han terminado por fosilizarse. Tales retribuciones, gratificaciones, productividades, horas extraordinarias, superiores categorías y demás, revelan, en gran parte de los casos, injusticias manifiestas derivadas de decisiones cuando menos arbitrarias que, en la situación actual, no pueden sostenerse. Y no pueden mantenerse porque en el otro lado de la balanza va a encontrarse el derecho al trabajo de un buen número de empleados públicos.

De ahí que este tipo de retribuciones han de ser atacadas de forma radical. Todo el sistema puede ser alterado, en lo que a esas situaciones se refiere, mediante una planificación de los recursos humanos que tenga ese fin y se apoye, en su caso, en la modificación dela RPT. Sia ello unimos el aumento de jornada al que hemos aludido, creo que las EELL tienen argumentos más que suficientes en este sentido.

No por ello ha de entenderse que la cuestión vaya a estar exenta de problemas, pues a buen seguro los empleados afectados por las consiguientes reducciones opondrán mayor o menor resistencia. A estos efectos no ha de olvidarse, como ejemplo, la conocida doctrina jurisprudencial que impide eliminar de plano productividades abonadas con carácter fijo y periódico. Evidentemente, tales situaciones no pueden ser atacadas de plano, sin criterio o motivación, pero en ningún caso podrán mostrarse resistentes ante una acción adecuada que las detecte, evalúe y motivadamente suprima, y con mayor motivo si la actuación administrativa se ajusta a una previa planificación.

REDUCCIÓN DE EFECTIVOS (FLEXIBILIDAD EXTERNA).

Como hemos señalado, la reducción de efectivos, si se estima necesaria como medida estructural debería de ir precedida de un análisis de la estructura y de las necesidades e incorporada a un instrumento de planificación que motivase suficientemente las decisiones a adoptar y evitase el riesgo de la arbitrariedad.

La inamovilidad del personal funcionario de carrera representa una limitación de primer orden en este tipo de actuaciones.

Por un lado, y sin perjuicio de las necesidades concretas de cada EELL, la mayor flexibilidad externa se produce en las relaciones de carácter temporal tanto funcionariales como laborales. Ahora bien, tal decisión no es obligada, pues la prelación de los ceses o extinciones de los contratos de trabajo no tiene por qué responder a la lógica que prioriza la estabilidad del personal fijo frente al personal con vínculo temporal. La prioridad vendrá determinada por las necesidades del servicio público previamente constatadas.

La no renovación de los contratos temporales sometidos a plazo sería la primera posibilidad. En segundo lugar, podría extinguirse la relación con los trabajadores interinos (laborales y funcionarios) mediante la supresión de la plaza (o del puesto y la plaza si se cuenta con RPT) fruto del ejercicio de las potestades de autoorganización dela Administración. Aestos efectos habrá de tenerse en cuenta que el cese habrá de ser siempre motivado.

En relación con el cese de personal interino por amortización de plazas  puede realizarse aun cuando el contrato tenga como término la selección de personal fijo que cubra la plaza, pues el contrato puede extinguirse por la causa específica de la amortización de la plaza servida, aún cuando las partes hayan pactado que la duración del contrato queda condicionada a la provisión de la vacante mediante la designación de trabajadores con carácter fijos, pues la eficacia de tales pactos debe entenderse sometida a la condición subyacente de la pervivencia de los puestos”, no siendo necesario cumplir los requisitos de preaviso o indemnización previstos (SSTSud de 2 de abril y 8 de junio  de 1997, y 27 de marzo de 2000 entre otras).

Respecto al personal indefinido no fijo, también procederá su cese por amortización de la plaza (o plaza y puesto).

El despido por causas objetivas adquiere, en las actuales circunstancias, especial relieve. En este aspecto, el RDL 3/2012 ha venido a terminar con las dudas suscitadas por este tipo de despidos en la Administración y que han dado lugar a una jurisprudencia oscilante. Efectivamente, su DA 2ª, que ha dado una nueva redacción a la DA 20ª ET,  supone que las EELL pueden, de acuerdo con lo dispuesto en los arts.51 y 52.c del ET proceder a despedir a su personal laboral fijo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas.

Fácilmente se comprenderá que gran parte de las medidas previstas en los PA pueden tener encaje como justificación de este despido eminentemente causal. Sin embargo ha de tenerse en cuenta que concreción de las causas contempladas en el art.51ET no es totalmente coincidente con la que se realiza en la DA 20ª ET para la Administración.

En todo caso, la medida extintiva tiene que tener una relación directa con el efecto que se pretende conseguir aunque no puede exigirse que la propia medida extintiva sea la solución definitiva.

Aun con esto, siguen existiendo puntos críticos que, en relación con el despido objetivo habrá que tener en cuenta.

1º Resulta especialmente relevante que la DA 21ª ET (según redacción dada por la DA 3ª RDL 3/2012)  excluya expresamente, como regla general,  la posibilidad de que la Administración pueda proceder a la suspensión de contratos de trabajo o reducción de jornada por causas objetivas. Y lo es porque, precisamente, esas mismas posibilidades se arbitran para la empresa privada con el fin de evitar el recurso al despido, con lo que ha de entenderse que, en el caso de la Administración, se opta claramente por la reducción del número de efectivos. La cuestión es especialmente sangrante si se tiene en cuenta que muchos de los trabajadores afectados han accedido al empleo público a través de sistemas selectivos por lo que sus relaciones laborales deberían ser preservadas, en la medida de lo posible. Con la medida que comentamos pudiera suceder que en un momento posterior se seleccionase nuevo personal por la Administración para ocupar plazas similares a las que los despedidos ocupaban sin que estos tuvieran ya derecho alguno. Por lo que se refiere a la imposibilidad de reducción de jornadas, nada impide a la Administración pactar, como medida alternativa, reducciones temporales de jornada con los trabajadores. En cualquier caso, por la injusticia de este tipo de medidas, lo más previsible es que esa extinción definitiva se evite acudiendo a acuerdos sobre la base de modificación de condiciones de trabajo o a través del sistema de situaciones administrativas que no debe descartarse como materia negociable. No debe olvidarse que en materia laboral el juego de la autonomía de la voluntad tiene importantes efectos.

2º En segundo lugar, otra cuestión de importancia se plantea en relación con los criterios para decidir los despidos. El propio art.51.5 ET establece que los representantes legales de los trabajadores tendrán prioridad de permanencia en la empresa en los supuestos a que se refiere este artículo. Y, también, que mediante CC o acuerdo alcanzado durante el periodo de consultas se podrán establecer prioridades de permanencia a favor de otros colectivos, tales como trabajadores con cargas familiares, mayores de determinada edad o personas con discapacidad. Este es un punto que no puede, a mi juicio, ser abordado de igual forma que en la empresa privada; la posición de la Administración la obliga a actuar de acuerdo con criterios objetivos y no simplemente exentos de arbitrariedad. Ahora, con acierto, tras la Ley, se otorga una preferencia para permanecer en el empleo a los trabajdores que hayan accedido al empleo con respeto a los principios de mérito y capacidad.

CONCLUSIÓN.

Tras este comprimido relato, queda fuera de toda duda que existen un argumentario extenso suficientemente instrumentado para alcanzar los objetivos planteados en la mayor parte de los Planes de Ajuste que se hayan formulado con arreglo a criterios de racionalidad. No obstante, también se ponen de manifiesto disfunciones que, en la mayor parte de los casos, se deben al régimen jurídico dual que ha de aplicarse al empleo público de las EELL. Tales disfunciones arrumban el mito de la mayor flexibilidad de las relaciones laborales que sirvieron como justificación para intensificar la laboralización del empleo público y que, en realidad, ocultaban fines menos confesables. La crisis ha servido para, por un lado, poner de manifiesto que el estatuto funcionarial se muestra como más flexible para adaptarlo a las exigencias cambiantes del servicio público, salvo en lo que se refiere a la reducción de efectivos, y, por otro, para revelar la insuficiencia del EBEP en lo que se refiere a la creación de un régimen más homogéneo para los empleados públicos que, ahora se evidencia, exigía la configuración de la relación de la Administración con sus empleados laborales como especial.

También se evidencia que los ajustes han de ser convenientemente planificados y sostenidos por los instrumentos básicos previstos por el ordenamiento (PORH, RPT, Plantilla…), pues sin una planificación previa los PA tendrán serías dificultades.

 El arsenal instrumental, no exento de dificultades aplicativas, no debe llevar a las EELL a actuar de forma independiente sin contar con los trabajadores, dado que unas y otros están condenados a pactar si se quiere mantener un adecuado funcionamiento de los servicios públicos. Ambos han de ser conscientes de que la situación ha variado radicalmente y que es preciso adaptar sus posiciones. La criticable priorización del empleo privado sobre el público que realiza el legislador privando a las AAPP de la posibilidad de aplicación de medidas que se estiman adecuadas para evitar la destrucción de empleo en las empresas no ha de ser obstáculo para ello, sino que, antes al contrario, ha de constituir un claro aliciente para el acuerdo.

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20 comentarios to “Ayuntamientos, planes de ajuste y reforma laboral.”

  1. me gusta. Me encantaria que me mandases el articulo que refieres en El Consultor. mi correo es pacojj2@hotmail.com

  2. Muy clarificador. Le agradecería que me pudiera remitir el texto completo a mmi correo guillermo.m@telefonica.net. Muchas gracias. Guillermo Martínez

  3. Muy profundo artículo sobre un tema complejo, analizado de forma que se entiende y enfocado de manera objetiva e imparcial, algo que es de agradecer. Tengo gran interés en leerlo completo. Mi dirección es: noriegam3@hotmail.com. Muchas gracias.

  4. Muy bien analizado el tema, de manera imparcial y objetiva, lo que es de agradecer. Tengo gran interés en el asunto y me gusta la forma, sencilla, que tiene Vd. de explicarlo, por ello quisiera leer su artículo al completo. Gracias. Mi dirección es noriegam3@hotmail.com

  5. Claro, conciso e interesante. Me interesaria leerlo al completo. Mi dirección es rodrigueztc@ajberga.cat

  6. Felicidades Fernando. Un buen articulo sobre un tema interesante y actual, tocando todas las claves importantes. Querría pedirte, por favor, que me remitas el artículo completo a mi dirección marcos.martinez.fernandez@hotmail.com

    Un saludo.

  7. Me parece un excelente articulo. Me gustaría leerlo integro. Mi correo es compte.p@gmail.com. Pedro Compte, Ayuntamiento de Zaragoza

  8. Muchas gracias Fernando por este gran aporte. Por una gran inquietud profesional y personal me he encontrado con este gran material. Le rogaría si es posible me remitiese articulo completo y sin que lo considerara imprudente me gustaría exponerle y consultarle un hecho. En confianza, muchas gracias.
    Email rqvictor11@gmail.com

  9. Buenos dias. Tengo una superduda. Soy miembro de comité de empresa y ahora mi empresa quiere privatizar solo mi servicio. Mi pregunta es, si de mi servicio se quedan en la empresa varios compañeros, tengo prioridad de permanencia en la empresa?. Muchas gracias

  10. Me encantaria que me envies el articulo conpleto, ya que estamos sufriendo en Marmolejo el plan de ajuste por un gobierno antinatura, mi email es: ejlportillo@forquipre.es. Gracias

  11. A mí también me gustaría recibir el articulo, soy laboral fijo de Ayuntamiento.

  12. Felicidades por este artículo.He visto reflejado al Ayuntamiento en el que presto servicios. Me gustaría que me remitieras el artículo completo a la siguiente dirección de correo electrónico: mjcarrero@hotmail.com. Muchas gracias

  13. Enhorabuena por este gran aporte. Agradecería que me enviases el artículo completo. Mi dirección de correo es pablo@alonsolopez.net.
    Un saludo.

  14. Artículo muy interesante en los tiempos que corren. Me gustaría mucho poder leer el artículo completo. Mi email es: josecordoba1965@gmail.com . Muchas gracias.

  15. Muy interesante articulo, te ruego me lo envies completo o me indiques en que numero y año de la revista el consultor.
    personal@colmenar.es

  16. Fantástico artículo
    Te agradecería me enviaras artículo o me digieras en q número del consultor salió . Gracias
    personal@colmenar.es

  17. Me gustarìa que alguien me orientara sobre lo siguiente. He leido mucho sobre el incumplimiento de calendario laboral por parte de un trabajador pero no encuentro Legislación que haga referencia al incumplimiento del calendario por parte de la empresa ( en este caso Administración Local). O dicho de otra manera, què puede hacer un trabajador de la dministracion local al que tras 27 años de servicio y por cuestiones personales , se le pone un calendario laboral fijando unas fechas anuales que son sistemáticamente incumplidas por la Administración con el consiguiente perjuicio para el trabajador que ve que ese calendario no se cumple?.Muchas Gracias

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